社会住宅议题 —— 三部曲

（一）著重发展公共住宅

为解决年轻中产的买房需求，政府在预算案中计划兴建更多“可负担房屋”。若与公共住宅拨款相比，前者显然才是未来房屋政策下的重要轴向。但此类一次性销售的房屋配套，在福利面向是否具备有效与永续，乃值得探讨。

问题是，这个鼓励市民买房的方案，在长期可行吗？期求一个有盖遮顶的居住环境，非得一定要买下吗？就算国人拥有高房屋自有率，又能代表著什么意义？

在房价高涨的年代，小市民几乎需花费一辈子的劳力，才能缴清所有贷款，拥有一间属于自己的家园。人人都存钱买房子，无形中压抑了消费。而房地产的热爆，也导致商家的投资意愿因为土地的高生产成本而退缩。消费与投资的疲弱，对国家的长期经济发展，显然并不健康。

欧美国家吸取了金融海啸的教训，积极干预住宅市场，尽使房屋去商品化。亚洲四小龙国家仍在渐进发展公共住宅，以应付未来人口与经济成长的需求，进而推高公共住宅占整体住房的比例，甚至已延伸出一套混合居住的社区发展模式。公共住宅不再是负面的贫民窟，而是能与私人地产媲美、且具素质的生活社区，只差没有泳池。

然而，我国政府何以会选择反其道而行，走向卖房做生意，而非优先选择发展公共住宅？

较早发展公屋体制的日本、新加坡、香港，现在已是亚洲发达国家。因为公共住宅能够起着社会与政治的整合作用，也能降低劳动力的再生产成本。首尔和台北过去的房屋自有率都很高，但趋势已有变化。首尔市在2000年大量启动兴建公共住宅后，韩国十年间的经济增长与人民所得变化，我们皆有目共睹。台北在80、90年代就曾因大量销售国宅，而吸取了惨痛代价，市政府现在也积极转向发展公共住宅。日本则因人口老化，目前更多着重在无障碍公屋的改建。

政府理应重新检视国家的房屋供应体系，尤其是在财务资源有限之下，有关针对性施政目标是否政治正确？谁又在当下被忽略掉了？这类获得政府补助的可负担房屋，假设在十年解禁以后，会否再次沦为炒房工具？

走在社会边陲的中低收入住户、身心障碍者、单亲家庭、独居老人，其实他们更需要得到政府的居住援助与福利。

星洲日报 29/10/2013

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（二）增加都市中价房量

自独立至今，政府皆十分重视国人的居住状况。尤其在1971年推动新经济政策以后，为了消除国内贫穷、平衡各族经济差异，政府更是通过辖下国家机构，积极为国人提供充足、可负担及有尊严的居住环境。

国家过去介入住屋市场，目的主要有二。第一，为低收入者提供最基本的社会福利保障网。1998年后重整的人民组屋计划，为社会最底层的弱势家户或违建拆迁户，提供了租金廉宜且适切的公有出租单位。对于中低收入家庭，政府则尝试通过各项政策措施，鼓励并协助他们购买能力可及的中低价或低价房屋。譬如，政府规定发展商在土地开发中，必须保留一定廉价房屋单位比例，并於1982、1998和2002三次修订廉价房屋的售价顶限。

第二，政府在70年代以后的房屋政策，融入了促进国民团结和鼓励多元混居的元素。除了限定廉价房屋在土地开发中的比例，也增设土著保留单位固打，以及鼓励发展商提供土著购屋者各项优惠。这确实让更多马来中产或低收入阶层得以进住城市，进而平衡都市人口的种族比例，也提高土著的房屋自有率。

然而，若相比1970年代，国家今天无论在经济发展或人口移动，皆产生了巨大变化。1970年，国家人口贫穷率高达49.3%，惟2012年已降至1.7%；1970年，农业占了国内生产总值的52.6%，今天则是由制造业和服务业主导；1970年，乡区人口高达73.5%，但2010年却有72.2%的人口居住在城市。

住屋政策理应随著上述趋势变迁而有所调整，而非沿用族群政治的思考模式。国人目前面对的居住议题，更多因为随著国民整体收入和生活水平的提高，以及都市青年和中产阶级人口的扩大，导致市区里介于中价之间的住屋单位量供不应求。

从历史回顾中，政府过去看似更专注於提高中低价额以下的单位存量。以盈利为导向的私人发展商，近年则倾向大肆发展高档式豪宅或服务型公寓，特别是在都市可用土地面积逐渐面临饱和的情况下。最终，中价类别住屋在国家房屋供应体系与衔接中形成断裂。

但中价住屋偏是青年能力可及、且是最适宜的选择。毕竟政府目前主张提供介于20万至40万的“可负担房屋”，事实上对大部分负债青年而言，仍然遥不可及，银行不会轻易批准贷款，他们也不符资格申请政府的出租或廉价住屋，形成典型的M型夹心社会阶层，进退两难。

中央政府也许是时候检讨现有廉价住屋的供应结构和屋价顶限，因为自2002年以来已无作显著修改。深信2002年与2014年的房价比，也已相距甚远。

星洲日报 27/01/2014

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（三）迎接高龄化都市社会

游子新年回家，家中长者最是开心。此时可能就是家中全年最热闹的时刻。然而，我们是否也曾深入了解过，他们是如何安排日常生活或移动习惯？

随着国家经济发展和生活水平的提高，加上医疗科技日新月异，国人平均寿命已获逐年提升。根据2010年人口普查，十年后的乐龄人口将会比现有多出一倍，届时将从目前占总人口的约7%增至16%左右。

面对一个高龄社会，政府在资源分配、软硬体的投入和建设上，则需更多考量到乐龄阶层，特别是如何扩大国家的社福体系，创造一个具无障碍的生活空间和支援网络，确保他们能度过充实有意义、且有尊严的在地老化生活。

这不仅限于生活上的财务或医疗保障，例如公积金、医险或长者津贴，但也包括我们的城市是否有著更多的公共空间，能够包容并支持他们退休后的移动作息，并创造他们用以消磨时间的简单劳作、自我学习或社区服务机会，以让这些年长者不需长期压抑或自我封闭在居家里，从而能够维持他们的身心健康。

至少，要鼓励他们走出家门，来到距离家中最近的菜市场、商铺、公园、托育所、公共图书馆或大众运输站，我们率先须确保这些日常路径或人行步道，是否方便他们的移动，并确保安全，尤其是对住在高楼社区的长者而言，更是甚为重要。长期而言，则需结合城市整体机能，增设多元型态的老人住宅，并完善公共交通的无障碍设施规划。

政府也须善于开拓更多的老人公共空间、社福关怀据点，以让他们能善用空余时间自我增值，以及和邻里交流的机会。譬如，一般少人问津的社区礼堂，或可腾出部分并打造成为长者的生活支援空间，以充作日常交流、终身学习、消闲运动或生活谘询的平台。甚至，可打造成为公共厨坊，每天制作爱心营养便当给予社区的幼儿园或小学，以及行动不便的独居长者、身心障碍者。

从效益上而言，市区内学生人数剧减的学校，其实也可考虑启动关闭、搬迁或整并的机制，以腾出更多社区和绿肺空间予当地长者。前提是，有关课题需避免被种族化标签。

无论如何，不管是校园用地的讨论，抑或高龄社区的营造、改建，规划者皆应通过多向交流和社区培力的形式，鼓励和引导当地居民，直接参与并勾画自己的未来社区，进而凝聚社区共识，以达致“由下而上”规划、社区自主的精神。

星洲日报 04/02/2014

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学习心得：当今台湾公共住宅概况与政策分析

台湾政府於晚近几年在社会住宅政策及兴建进度上裹足不前，缺乏兴致，我想这很大可能与历史过去的国民住宅（公共住宅）政策失败有关，害怕重蹈覆辙，尤其是在70末期至80年代，因为世界经济的不景气，导致当时许多国民住宅面临滞销危机，也造成政府在公共财务上的一定压力。因此，政府期循序渐进修整当时的国民住宅政策，除了放慢国民住宅的兴建速度，也在后期打算一劳永逸摆脱有关负累，完全开放国宅承购对象限制与增加优惠条件，促使国家角色在房地产领域退位，进而转向市场导向，使当时的国民住宅政策黯然宣告结束。

房价高居不下，社会住宅存量严重不足

各国社会住宅比例

面对当时的政策失误，也许是导致台湾政府在后期乃至现在，几乎放任对房地产政策与市场的控制与调配，以鼓励人民购屋为政策导向，对负担不起房价的中低收入阶层则施予补贴与贷款，唯政府始终不愿介入租屋市场，所以在一定程度上，这可以解释为何台湾人民的住宅自有率会创造历史新高。然而，也因为政府的放纵与低度管制，不但导致房屋价格因受到投机炒作而持续高居不下之余，再加上兴建中低收入阶层对象的廉价住宅对以营利为导向的房地产营建商而言无利可图，才会导致出现今天社会住宅（公共住宅）占全国住宅存量比率的所谓0.08%。

在此政策面上，中产阶级仍算可以勉强负担得起一般的房屋住宅，但对于众多弱势群体或低收入家庭而言，能够拥有一栋属于自已可以长期居住，那怕只是一个小房子，也是天方夜谭。所以，这群“弱势住户”，也只能长期过着租屋的生活。但国家的公共出租住宅仅占全国住宅存量比率的0.08%，且多以在台北市为主，显然不足以应付所有的“弱势住户”需求，而住宅补贴政策体系比过去逐渐萎缩，也代表着能接获政府辅助的弱势住户对象也相对减少，最终导致他们必须往政府体系意外的资本或地下市场寻找勉强可负担得起的出租房子，除了需要面对昂贵的租金剥削，也可能因为居住周遭的恶劣环境，而影响生活的品质与健康。譬如，过渡拥挤、违章建筑、住宅品质不良。

根据社会住宅推动联盟的分享报告，目前“平价住宅”为台北市弱势人口最集中的住宅类型，惟仅存1,500户左右，且大部分住户获得永久居住的权利。“国民住宅”的业务陆续在2000年以后停办，目前已与一般住宅无异，尤其是地点优越的转售价格，往往高于管制售价、甚至翻倍，已经失去照顾弱势家庭的意涵。而现有的“出租国宅”数量有限，若未具备特殊优待身分者，通常需等待数年。这足以显示，社会住宅的供应量明显与需求不符，等待救助的低收入家庭远远比预期中来得多。

因此，在基于政治与选举压力之下，中央政府原订计划推出以出租为主的“合宜住宅”，再交由地方政府推动。而台北市则旧瓶新装，推出“公营住宅”，拟定“在2014年进入规划、设计、施工或完工之户数至少达4,808户”，中长期政策目标则是“达到台北市住宅存量之5%”。此外，台北市政府也计划扩充租金补贴​​资源，并把市场的空余屋转为出租住宅。而在另一方面，市政府也提供补助给民间非营利团体，以便协助弱势租屋者在市场上寻找合适房子。

或许，“政府提供给弱势住户的出租房子严重缺乏”，已是政府与民间代表所共同认知的，但在政府的政策与执行力面上，问题就来了。我的怀疑是，无论是“合宜住宅”，抑或“公营住宅”，在当下资源有限的情况之下，中央政府或台北市政府的针对性施政目标是否正确？政府所提出的辅助措施（如租金补贴等），是否具备永续条件？与其长期耗资补贴，为何不要索性动用资金兴建好几栋的廉价出租楼宇？需要依靠民间非营利团体来协助弱势群体寻找房子，例如崔妈妈基金会的存在，是否也凸显或暗示着，政府在此方面的工作进度与努力长期不足？台北市已算是各级政府中，对居住政策着力最多者，那么，其他县市政府在此方面的著力，不就是更加惨不忍睹吗？

上述种种问题的浮现，主要原因或许只有一个：显见政府过去没有政治意愿提出积极之住宅政策、制度及预算支援，也缺乏一个专门负责房屋与出租的部门机构，以至社会住宅政策无法有效执行。

谁是现今社会住宅政策之下的受惠者？谁又被彻底忽略了？

为了回应选民在选举时所提出的诉求，中央政府与台北市政府相继推出了“合宜住宅”与“公营住宅”，但有关计划明显是以青年家庭为主。就以“公营住宅”为例，90%保留给20至45岁的青年家庭，也相当等于是正值事业冲刺期的中产青年。然而，这群中产青年，即使没有能力在短期之内顺利购买到心意的房子，但也至少能够承担得起稍微昂贵或舒适的出租房子。在政府有限的资源下，是否应该重新检讨有关计划的针对性目标？为何不优先保留给挣扎在社会最底层的弱势群体或家庭住户？

而在这里提及迫切需要接受援助的弱势群体或家庭住户又是何者呢？崔妈妈的网页就写道：

……贫穷现象反映出整个社会结构的问题，在贫穷人口组成中，可以发现这个社会弱势族群的组成：老、病、残、单亲、以及阶级、性别、族群中的弱势者，虽然属于这些弱势群体的人口不见得都非常的贫穷，但多半是买不起房子的人，是租屋市场最容易被歧视的一群人，没有平等的管道去取得合适的住宅，没有稳定的居住保障……（陈怡伶）。

全台公有出租国宅

单亲妈妈、乐龄人士、身心障碍者、低收入家庭等，这些走在社会最边陲的群体，理应得到福利政府最优先的关怀与照顾。相比身心健全的就业青年，由于弱势群体的性别、年龄、阶级与健康背景，往往在寻找适合的房子方面，都比一般人来得更加困难。政府或执政机关是否有曾真心诚意了解，他们需要的是一个怎样的住宿环境？政府在制定社会住宅政策与规划的同时，是否有曾作出详细的针对性考量？除了提供比市场一般便宜的出租住宅，政府是否有层了解过他们真正需要的是什么？

崔妈妈基金会针对台北市与新北市低收入户服务个案的调查发现，低收入户家户人口数多，承租房屋多以住家型态为主。但是，台北市低收入户承租住宅租金偏高，因多以承租住家为主，较难在市场找到租金便宜之住宅。这些低收入户因此被迫选择比较便宜且负担得起，但生活品质与卫生环境却相对不友善的住处——因为拥挤，或谋求一个简单的栖身之所，所以被迫违章改建，扩大住处空间，最终不断陷入住处环境日益恶劣的恶性循环当中，也破坏了整个城市的街景面貌。

而上述种种是否也在政府的施政考量之内呢？再回顾中央政府与台北市政府对社会住宅所提出的落实政策，我的怀疑点在于：上述一揽子的措施并没有解决现存的结构性问题，充其量不过是头痛医头、脚痛医脚的短期止痛方案。我的考虑是：

第一，政府的政策是否具备可持续性？

第二，它是否能让中下层级的低收入家庭人口直​​接受惠受益？

第三，它是否能为这些弱势住户打造一个社会安全保护伞？

他们需要的，仅仅是一个有屋顶遮蔽的地方而已吗？

不是。这并不足够。提供适量且低廉的出租社会住宅只是“社区扶贫”之下的一项工具手段，它并不应该是政府的最终目的。那么，政府在这方面的理想角色扮演又是什么？

—— 协助并确保他们脱离贫困的恶性循环圈子。

首先，我们已经知道，因为政府提供的社会住宅有限，导致他们需要在外寻找房子，尽管他们当中有许多获得政​​府的生活补贴，但是，这些补贴或他们工作的所得，有大部分都被迫需要拿去缴付房租或贷款，间接导致他们能够用以作为生活基本开销、或提升生活水平的可支配所得（Disposable Income）就变得相对有限，在这种长期一生只为“租金”卖命奔波的情况之下，他们只有永远活在贫困的阶级圈子里头。

韩国社会住宅

有鉴于此，政府提供一个租金可负担得起、且环境舒适的出租住宅尤为关键，对他们而言这已经起着很大的帮助，使这群低收入群体或弱势住户的可支配所得得以更加扩充，进而提升生活，不必永远为着下个月的房租而烦劳。我们也可以发现，社会住宅或公共住宅占国家住宅存量比率越高的国家，贫富悬殊严重的状况就相对越少。但这并不足矣，毕竟政府提供的出租住宅，就算到了某一程度的供应量也还是有限，因此，对于尚有劳动能力的弱势群体，政府就应该另外协助并确保他们找到生计，或证明他们有在工作的证明之下才得以继续住在政府提供的出租住宅，确保他们在未来得以恢复一般正常的生活与经济水平。毕竟他们许多来自低教育家庭、长期失业或有身心障碍，因此他们在社会上容易遭受歧视，所以政府必须为他们创造一个公平与平等的就业机会。如果他们日后达到拥有一定的资本累积，以及足以私自承担未来的家庭计划，他们就得选择离开政府出租住宅，而腾出的空间就能给予接下来需要援助的弱势住户使用，形成永续循环。

小结 —— 让小市民过着“有尊严的生活”

崔妈妈基金会的网页提到，根据2004年联合国住宅权计画，每个人皆应取得平等的住宅资源，以及稳定的居住保障。换言之，弱势群体或低收入家庭，需要的不仅仅是一个有屋顶遮蔽的居所环境，而是“有尊严的生活”。让每一位平民百姓，不分你我与肤色，过着平等、公平且有尊严的生活，乃是政府施政起码需达致的最基本目标。对于社会住宅的未来施政面向，中央与县市政府必须拿出具体的诚意与政治意愿，进而加以落实与推动，而非把之视之为选举时的大萝卜，或当作是房地产商给予的施舍。提供充足的社会住宅只是一个手段，而真正要达致的目标，是使中低下阶层得以脱离贫困圈子，借此拉近国家的贫富悬殊鸿沟，让每一位平民百姓皆可公平享有国家在经济发展下所收获的果实。

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参考资料 ：

1. 崔妈妈基金会

2. 社会住宅推动联盟